Mit der Verordnung (EU) 2024/1991 über die Wiederherstellung der Natur – dem „Nature Restoration Law“ – hat die Europäische Union erstmals verbindliche, flächenbezogene Renaturierungspflichten geschaffen. Für Grundeigentümer, Land- und Forstwirte ist das mehr als europäische Symbolpolitik. Über den nationalen Wiederherstellungsplan und ein geplantes Durchführungsgesetz wird die Verordnung in den kommenden Jahren konkrete Wirkung in der Fläche entfalten. Dieser Beitrag ordnet ein, was die Verordnung verlangt, wo die juristischen Bruchstellen liegen und was der am 25. April 2026 vorgelegte deutsche Planentwurf bedeutet (Stand: 22. Juni 2026).

Der Rechtsakt und seine holprige Geburt

Die Verordnung wurde am 24. Juni 2024 erlassen, am 29. Juli 2024 im Amtsblatt verkündet und trat 20 Tage später, am 18. August 2024, in Kraft. Als Verordnung gilt sie nach Art. 288 Abs. 2 AEUV unmittelbar in jedem Mitgliedstaat und bedarf grundsätzlich keiner Umsetzung in nationales Recht. Rechtsgrundlage ist die Umweltkompetenz des Art. 192 Abs. 1 AEUV.

Bemerkenswert ist die Entstehungsgeschichte, die bis zuletzt auf der Kippe stand. Das Europäische Parlament nahm den Trilog-Kompromiss am 27. Februar 2024 mit knapper Mehrheit an (329 zu 275 Stimmen bei 24 Enthaltungen). Die für den 25. März 2024 angesetzte Ratsabstimmung wurde abgesetzt, nachdem mehrere Staaten ihre Zustimmung zurückgezogen hatten. Erst am 17. Juni 2024 kam die qualifizierte Mehrheit zustande. Den Ausschlag gab die Zustimmung der österreichischen Umweltministerin, die gegen die erklärte Haltung des Koalitionspartners und der Länder abgegeben wurde. Die daraufhin angekündigte Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV wurde letztlich nicht erhoben, weil die Klagefrist verstrich. Die kompetenzrechtliche Kritik ist damit gerichtlich ungeklärt geblieben.

Was die Verordnung konkret verlangt

Das übergeordnete Ziel (Art. 1 Abs. 2) verpflichtet die Union, bis 2030 auf mindestens 20 Prozent der Land- und 20 Prozent der Meeresflächen Wiederherstellungsmaßnahmen einzuleiten und bis 2050 alle bedürftigen Ökosysteme zu erfassen. Konkretisiert wird dies durch sektorale Unterziele:

• Art. 4 (Land-, Küsten- und Süßwasser-Lebensraumtypen): Wiederherstellungsmaßnahmen auf mindestens 30 Prozent der betroffenen Fläche bis 2030, 60 Prozent bis 2040 und 90 Prozent bis 2050. Art. 5 trifft die entsprechende Regelung für Meeresökosysteme.
• Art. 8 (städtische Ökosysteme): kein Nettoverlust an städtischen Grünflächen gegenüber dem Stand 2024 bis Ende 2030, danach ein steigender Trend.
• Art. 9 (Flüsse und Auen): Beitrag zum Unionsziel von mindestens 25.000 Kilometern frei fließender Flüsse bis 2030, vor allem durch Beseitigung obsoleter Querbauwerke.
• Art. 11 (landwirtschaftliche Ökosysteme): Aufwärtstrend bei Biodiversitätsindikatoren. Art. 11 Abs. 4 verlangt die schrittweise Wiederherstellung entwässerter landwirtschaftlich genutzter Moorböden, und zwar 30 Prozent bis 2030, 40 Prozent bis 2040 und 50 Prozent bis 2050. Davon ist ein Viertel (2030) beziehungsweise ein Drittel (2040 und 2050) wiederzuvernässen. Für private Eigentümer bleibt die Wiedervernässung freiwillig.

Hinzu treten Vorgaben für Waldökosysteme und Bestäuberpopulationen. Rechtlich besonders folgenreich ist das Verschlechterungsverbot (Art. 4 Abs. 11 und 12 sowie Art. 5 Abs. 11 und 12). Anders als das flächenbezogene Regime der FFH-Richtlinie greift es ausdrücklich auch außerhalb der Natura-2000-Gebiete. Schließlich erstellen die Mitgliedstaaten nationale Wiederherstellungspläne. Deren Entwurf ist nach Art. 14 der Verordnung bis zum 1. September 2026 der Kommission vorzulegen.

Die deutsche Umsetzung: Plan ohne Gesetz?

Federführend ist das Bundesministerium für Umwelt, Klimaschutz, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMUKN), fachlich unterstützt vom Bundesamt für Naturschutz (BfN) und koordiniert mit den Ländern. Den Entwurf des Nationalen Wiederherstellungsplans (NWP) hat das BMUKN am 25. April 2026 veröffentlicht. Die förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung lief bis zum 25. Juni 2026. Dabei ist zu unterscheiden zwischen dem bis zum 1. September 2026 vorzulegenden Entwurf und dem nach Bewertung durch die Kommission zu finalisierenden Plan, der voraussichtlich 2027 vorliegt.

Die verbreitete These, Deutschland benötige kein Umsetzungsgesetz, ist zu präzisieren. Materiell-rechtlich trifft sie zu, weil die Verordnung unmittelbar gilt. Organisations- und verfahrensrechtlich hat das BMUKN jedoch einen Referentenentwurf eines Durchführungsgesetzes vorgelegt. Dieser ergänzt das Bundesnaturschutzgesetz um ein eigenes Kapitel „Wiederherstellung der Natur“ und regelt Zuständigkeiten, Bund-Länder-Datenzulieferung, Monitoring und die EU-Berichtspflichten, ohne bereits unmittelbare Bewirtschaftungsverbote anzuordnen. Die Finanzierung soll vor allem über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) und EU-Mittel erfolgen.

Die großen Streitfragen

1. Das Verschlechterungsverbot

Das größte Rechtsunsicherheitspotenzial birgt das Verschlechterungsverbot. Indem es auch außerhalb von Natura 2000 auf dieselben Schutzgüter zugreift, kann es in Genehmigungs-, Planfeststellungs- und Zulassungsverfahren einfließen und die fachliche Abwägung verschärfen. In der Fachliteratur wird betont, dass die Reichweite der Pflicht erst durch Kommission und EuGH geklärt werden dürfte. Besonders unklar ist ihr Verhältnis zum gleichlautenden, aber enger gefassten Verschlechterungsverbot der Wasserrahmenrichtlinie (Art. 4 Abs. 7 WRRL). Bis zu einer Klärung tragen Vorhabenträger ein nicht unerhebliches Prognoserisiko.

2. Eigentum und Berufsfreiheit

Land- und forstwirtschaftliche Verbände befürchten faktische Bewirtschaftungsbeschränkungen ohne Ausgleich. Dem hält das BMUKN entgegen, die Verordnung ordne weder Enteignungen noch Bewirtschaftungsverbote an und stelle die Moor-Wiedervernässung auf Privatflächen ausdrücklich frei. Juristisch offen bleibt gleichwohl, ob faktische Nutzungsbeschränkungen, die über den Plan mittelbar entstehen, im Einzelfall die Schwelle zur ausgleichspflichtigen Inhalts- und Schrankenbestimmung (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG, auf Unionsebene Art. 17 GRC) überschreiten. Hier wird die konkrete Ausgestaltung der nationalen Maßnahmen entscheiden.

3. Doppelregulierung

Die Verordnung überlagert FFH-Richtlinie, Vogelschutzrichtlinie, Wasserrahmenrichtlinie und Bundesnaturschutzgesetz. Ihr Verschlechterungsverbot reicht über die FFH-Richtlinie hinaus, bezieht sich aber auf dieselben Schutzgüter. Damit droht eine Doppelregulierung mit erheblichem Abstimmungsbedarf, der gesetzgeberisch noch nicht abschließend geleistet ist.

4. Finanzierung und Bund-Länder-Konflikt

Politisch hoch aufgeladen ist die Finanzierungsfrage. Der Bundesrat befasste sich am 6. März 2026 auf Initiative Bayerns mit einer Entschließung. Sie fordert eine grundlegende Überarbeitung – in der Zuspitzung gar eine „Außerkraftsetzung“ – der Verordnung sowie eine verbindliche Beteiligung des Bundesrates am Plan und hält der Kommission vor, ihren nach Art. 21 der Verordnung bis zum 19. August 2025 fälligen Finanzierungsbericht nicht vorgelegt zu haben. Rechtlich ist klarzustellen, dass eine geltende Unionsverordnung nur durch einen Rechtsakt der Union, nicht durch nationale Entschließungen außer Kraft gesetzt werden kann. Die Forderung hat insoweit appellativen Charakter. Sie verdeutlicht jedoch ein reales Vollzugs- und Finanzierungsdefizit.

5. Einklagbarkeit durch Umweltverbände

Als Verordnung entfaltet das Nature Restoration Law unmittelbare Wirkung. Hinreichend bestimmte und unbedingte Pflichten sind grundsätzlich justiziabel. Ob und inwieweit Umweltverbände die Erfüllung der Pflichten – etwa über das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz und die Aarhus-Konvention – gerichtlich durchsetzen können, ist bislang ungeklärt und dürfte erst die kommende Rechtsprechung beantworten.

Der Nationale Wiederherstellungsplan

Quantitativ benennt der Entwurf für 2030 Wiederherstellungsmaßnahmen auf rund 20 Prozent der Landfläche, das sind etwa 72.000 Quadratkilometer, sowie auf rund 6.566 Quadratkilometer Meeresfläche. Hinzu treten unter anderem rund 16 Millionen neue Bäume bis 2030 und Maßnahmen in etwa 1.500 Kommunen. Methodisch stützt sich der Plan auf bestehende Programme wie das „Aktionsprogramm Natürlicher Klimaschutz“, die „1.000-Moore-Richtlinie“ und das Bundesprogramm „Blaues Band Deutschland“.

Der rechtliche Kern der Kritik liegt in einer Spannung im Plan selbst. Während die Flächenziele unionsrechtlich verbindlich sind, stellt der Entwurf die konkreten Maßnahmen gegenüber Landnutzern ausdrücklich unter den Grundsatz der Freiwilligkeit und überdies unter Finanzierungsvorbehalt. Verbindliches Ziel und unverbindliches Instrument klaffen damit auseinander. Die Umweltverbände benennen dieses Konstruktionsmerkmal als zentrale Schwäche, während Land- und Forstwirtschaft ein späteres Umschlagen der Freiwilligkeit in Ordnungsrecht befürchten.

Bei aller Kritik wären die Vorzüge einseitig übergangen, denn rund 70 Prozent der geschützten Lebensräume in Deutschland sind in schlechtem Zustand. Die Wiedervernässung von Mooren und die Renaturierung von Auen stärken natürliche CO₂-Senken und mindern zugleich das Hochwasser- und Dürrerisiko. Die Förderung von Bestäubern dient der Ernährungssicherung. Analysen beziffern den Gesamtnutzen von Wiederherstellungsmaßnahmen auf ein Mehrfaches der Kosten. Der Plan ist damit ein tragfähiges Gerüst, aber nur dann ein wirksames Instrument, wenn Finanzierung, überprüfbare Zwischenziele und ein fairer Eigentümerausgleich im weiteren Verfahren nachgeschärft werden.

Praxishinweis

Erstens: Eigentümer und Bewirtschafter sollten die Beteiligungs- und Planungsverfahren aktiv begleiten. Die entscheidenden Festlegungen fallen nicht in Brüssel, sondern im nationalen Plan und in der Landesumsetzung.

Zweitens: Bei Bau-, Genehmigungs- und Zulassungsvorhaben ist das Verschlechterungsverbot frühzeitig in die Prüfung einzubeziehen, weil es auch außerhalb von Schutzgebieten relevant werden kann.

Drittens: Wer von Wiedervernässungs- oder Renaturierungsmaßnahmen betroffen ist, sollte Ausgleichs-, Förder- und Entschädigungsfragen frühzeitig prüfen lassen. Die Freiwilligkeit auf Privatflächen ist dabei ein wichtiges Verhandlungsargument.

Fazit

Das Nature Restoration Law ist seit August 2024 geltendes Unionsrecht. Seine eigentliche Wirkung entfaltet es aber erst über den Nationalen Wiederherstellungsplan und das Durchführungsgesetz. Der größte juristische Streitpunkt, das über Natura 2000 hinausreichende Verschlechterungsverbot, bleibt bis zu einer Klärung durch EuGH und Kommission mit erheblicher Rechtsunsicherheit behaftet. Für Eigentümer, Land- und Forstwirte gilt: Die Weichen werden jetzt gestellt. Wer seine Interessen wahren will, sollte das Verfahren nicht den anderen überlassen.

Hinweis: Dieser Beitrag dient ausschließlich der allgemeinen Information und stellt keine Rechtsberatung im Einzelfall dar. Der Verhandlungs- und Verfahrensstand kann sich kurzfristig ändern.

Quellen: Verordnung (EU) 2024/1991 (ABl. vom 29.07.2024). BMUKN, Fragen und Antworten zur EU-Verordnung zur Wiederherstellung der Natur. BfN, Nationaler Wiederherstellungsplan. Rat der EU, Pressemitteilung vom 17.06.2024. Bundesrat, 1062. Sitzung vom 06.03.2026.

Verfasser: Rechtsanwalt Tobias Fritz, 22. Juni 2026, Kontakt: